Pouvoirs de vérification de l’ARC : les modifications proposées sont-elles toujours d’actualité ?

Retour sur les développements récents

• Le 16 avril 2024, le budget fédéral 2024 proposait plusieurs modifications aux demandes d’informations en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu (L.I.R.), de la Loi sur la taxe d’accise (L.T.A.) et de certaines autres lois fiscales, afin d’« améliorer l’efficience et l’efficacité des vérifications fiscales et [de] faciliter la perception des revenus fiscaux en temps opportun ».

Ces modifications s’inscrivent dans le même courant que celles prévues à l’article 231.1 L.I.R., annoncées lors du budget fédéral de 2021 et entrées en vigueur en 2022, afin d’augmenter considérablement les pouvoirs de vérification et d’octroyer entre autres à l’ARC le pouvoir de contraindre un contribuable ou un tiers à des interrogatoires oraux ou écrits, écartant ainsi la décision de la Cour d’appel fédérale dans l’arrêt Canada (Revenu national) c. Cameco Corporation, 2019 CAF 67 (« Cameco »).

Les propositions avancées au budget fédéral 2024 visaient à octroyer des pouvoirs additionnels à l’ARC pour obtenir des informations et renforcer le respect des exigences relatives à l’exercice de ces pouvoirs, dont les plus importants sont : i) l’interrogatoire sous serment, l’affirmation solennelle ou la déclaration sous serment; ii) une nouvelle pénalité établie dans le contexte d’une ordonnance d’exécution; iii) un nouveau régime d’avis de non-conformité assorti d’une pénalité et de suspension de la période normale de nouvelle cotisation.

• Le 12 août 2024, les modifications à la Loi de l’impôt sur le revenu annoncées dans le cadre du budget fédéral 2024 (légèrement modifiées) ont été incluses dans les dispositions législatives proposées par le gouvernement fédéral, reprenant essentiellement ce qui avait été proposé dans le budget 2024 (« Propositions législatives »).
• Le 25 juillet 2025, l’ARC a diffusé un nouveau communiqué intitulé « Obtenir des renseignements pendant les activités d’observation » (AD-25-04), daté du 26 mai 2025 (« Nouveau communiqué »). Du même souffle, celui-ci a annulé et remplacé le communiqué intitulé « Obtention de renseignement aux fins de vérification » (AD-19-02R), qui avait été publié suivant les décisions rendues par la Cour d’appel fédérale dans les arrêts BP Canada Energy Company Canada (Revenu national), 2017 CAF 61, et Cameco, pour éclairer les vérificateurs et leur fournir des renseignements.
• Le 15 août 2025, le ministère des Finances a annoncé des modifications aux dispositions législatives proposées (« Propositions législatives révisées »).
• Le 4 novembre 2025, dans le cadre du budget fédéral 2025, le gouvernement a confirmé son intention de donner suite à certaines mesures fiscales, dont celles relatives à la non-conformité aux demandes de renseignements, qui sont prévues aux Propositions législatives révisées.

Le Nouveau communiqué : les demandes de renseignements comme principaux pouvoirs de vérification (art. 231.1 L.I.R.)

Le Nouveau communiqué fait référence au budget 2024 et aux modifications des pouvoirs de collecte de renseignements prévus par la Loi de l’impôt sur le revenu, par la Loi sur la taxe d’accise et par d’autres lois applicables.

Paru en juillet 2025, le Nouveau communiqué a d’abord été annoncé par l’ARC en mai 2025 lors de la table ronde tenue à l’occasion de la conférence canadienne de l’Association fiscale internationale (IFA Canada). Cette annonce de l’ARC a été faite en réponse à un constat quant à la façon dont les vérifications de l’ARC sont conduites, plus particulièrement, quant au recours courant à des demandes visant « [traduction] tous les documents et dossiers relatifs aux conseils […] reçus, aux décisions prises […] » dès les premières lettres de vérification et les demandes de documents standards. L’ARC a dit que l’objectif de ce Nouveau communiqué était de simplifier, de normaliser et d’énoncer clairement une politique uniforme de collecte de renseignements applicable à l’ensemble des programmes de vérification de l’ARC (voir à cet effet « 28 May 2025 IFA Roundtable – Written Response »).

Le Nouveau communiqué confirme que les représentants de l’ARC doivent utiliser les dispositions de l’article 231.1 L.I.R. (art. 288 L.T.A.) comme principaux pouvoirs de collecte de renseignements pour demander des renseignements, des documents, l’accès et une aide raisonnable. En revanche, les pouvoirs prévus à l’article 231.2 L.I.R. (art. 289 L.T.A.) de procéder par des demandes péremptoires sont réservés à des « circonstances particulières ». L’ARC établit que ces demandes péremptoires devraient être utilisées lorsqu’elles visent l’obtention de renseignements ou de documents : i) détenus par une institution financière; ii) demandés au nom d’une administration étrangère au moyen d’un accord d’échange de renseignements fiscaux, d’une convention fiscale ou de la Convention multilatérale concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale; ou iii) relatifs à des personnes non désignées nommément.

Les pouvoirs conférés aux fonctionnaires de l’ARC dans le cadre des demandes de renseignements (art. 231.1 L.I.R.), tels que modifiés par les Propositions législatives révisées, sont vastes. En effet, ces pouvoirs leur permettent de vérifier, d’inspecter, d’examiner, d’entrer dans un lieu, d’exiger d’un contribuable ou de toute autre personne des réponses aux questions pertinentes (verbalement ou par écrit) ou encore d’exiger que l’aide soit fournie « concernant quoi que ce soit » qu’ils sont autorisés à accomplir en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu. En ce qui concerne les réponses écrites, le Nouveau communiqué reprend le sous-alinéa 231.1(1)d)(ii) L.I.R. et précise qu’elles doivent être fournies sous toute forme précisée par les fonctionnaires de l’ARC (par exemple, des feuilles de calcul ou des tableaux électroniques, des organigrammes, etc.).

Aux termes du Nouveau communiqué, il est rappelé que, bien que l’ARC désigne les documents et les renseignements demandés comme une demande de renseignements (art. 231.1 L.I.R. et 288 L.T.A.), les contribuables ou toute autre personne sont légalement tenus de se conformer à tous les pouvoirs de collecte de renseignements conférés aux fonctionnaires de l’ARC. En cas de défaut de se conformer aux obligations en vertu des articles 231.1 ou 231.2 L.I.R., le ministre peut demander à la Cour fédérale de rendre une ordonnance exécutoire en vertu de l’article 231.7 L.I.R.

La nouvelle mouture de l’article 231.7 L.I.R. (art. 289.1 L.T.A.) n’étant pas encore en vigueur, le Nouveau communiqué précise que les ordonnances exécutoires en vertu de l’article 231.7 L.I.R. (art. 289.1 L.T.A.) ne s’appliquent pas aux demandes péremptoires de renseignements étrangers (art. 231.6 L.I.R.).

Lors de la table ronde de l’IFA Canada, l’ARC a fait valoir notamment qu’elle était déterminée à assurer une utilisation équilibrée des pouvoirs de collecte de renseignements fondée sur l’équité, la transparence et l’efficacité, et que les fonctionnaires doivent faire preuve de jugement dans l’exécution de leurs activités de vérification. Les lignes directrices en annexe du Nouveau communiqué reprennent cet appel au jugement des fonctionnaires de l’ARC dans le cadre de la vérification. Selon l’ARC, les fonctionnaires devraient généralement demander la quantité appropriée de renseignements nécessaires pour valider les conditions d’application des dispositions pertinentes :

• La nécessité devrait s’apprécier en tenant compte de l’objet, de la complexité et de la portée des enjeux fiscaux, ainsi que de la pertinence et du caractère raisonnable des documents et des renseignements demandés.
• Quant au type et au volume de renseignements requis, ceux-ci dépendent de la portée de la vérification et peuvent varier selon les faits et les circonstances propres à chaque dossier.

Dans cette perspective d’ouverture et de coopération, l’ARC encourage le dialogue entourant les demandes de renseignements ainsi que l’explication en termes généraux de l’enjeu de la vérification et de la pertinence des renseignements recherchés. Cette approche et cette recherche d’équilibre sont bienvenues, compte tenu des demandes de renseignements souvent exigeantes de l’ARC.

Les Propositions législatives révisées de 2025 : un pas vers un assouplissement des mesures annoncées en 2024?

Les Propositions législatives révisées de 2025 ont modifié la mouture de certaines mesures énoncées aux Propositions législatives de 2024. Il importe de souligner que les pouvoirs de vérification additionnels annoncés au budget 2024 demeurent. Les Propositions législatives révisées de 2025 modifient et ajustent le texte de loi proposé. Les principaux changements peuvent se résumer comme suit :

• Modification de la pénalité proposée dans le cadre d’une ordonnance d’exécution au paragraphe 231.7(6) L.I.R. La pénalité dont un contribuable peut être passible serait alors plafonnée à 10 % (plutôt qu’une pénalité fixée à 10 %) du montant total de l’impôt payable par le contribuable en vertu de la Loi de l’impôt sur le revenu pour chaque année d’imposition relativement à laquelle l’ordonnance se rapporte.
• Une pénalité établie dans le contexte d’une ordonnance d’exécution en vertu de l’article 231.7 L.I.R. pour défaut de se conformer aux articles 231.1, 231.2 ou 231.6 L.I.R. ne serait plus automatiquement fixée à 10 % du montant total de l’impôt payable et se situerait à l’intérieur d’une fourchette pouvant atteindre 10 %. Il semble y avoir une tentative de « tempérer » la pénalité présentée aux Propositions législatives de 2024. Cependant, en l’absence de précisions quant à la notion d’« impôt payable » et la façon de le calculer, la portée de la pénalité demeure encore incertaine.
• Par ailleurs, selon la modification proposée au paragraphe 231.7(9) L.I.R., la pénalité visée au paragraphe 231.7(6) L.I.R. ferait l’objet d’une cotisation établie à tout moment par le ministre, et ce, comme si elle avait été établie en application de l’article 152 L.I.R. (sections I et J de la partie I L.I.R.)
• Ajout d’une disposition au paragraphe 231.7(10) L.I.R. qui prévoit l’obligation du ministre d’annuler ou de modifier une cotisation émise à la suite d’une pénalité établie en vertu des paragraphes 231.7(6) et 231.7(9) L.I.R., dans la mesure où, « dans les circonstances, la pénalité est disproportionnée ou injuste ».
• Cette proposition prévoit explicitement le recours à la discrétion du ministre pour annuler ou modifier une pénalité dans le contexte d’une ordonnance d’exécution si le ministre « estime » qu’elle serait disproportionnée ou injuste.
• Cette disposition semble également être une tentative d’alléger le mécanisme en lien avec la pénalité établie dans le contexte de l’ordonnance d’exécution. Cet « allégement » sera sous réserve du large pouvoir discrétionnaire du ministre. Il pourrait être difficile d’y voir un allégement si le contribuable doit prouver le caractère déraisonnable de la décision du ministre de ne pas conclure que la pénalité était disproportionnée, et ce, devant les tribunaux.
• Ajout de l’alinéa 231.7(7)a) et du paragraphe 231.9(13) L.I.R. afin de prévoir explicitement la protection du secret professionnel de l’avocat à l’encontre d’une pénalité établie dans le contexte de l’ordonnance d’exécution (art. 231.7 L.I.R.) et d’une pénalité découlant d’un avis de non-conformité (art. 231.9 L.I.R.).
• Dans la mesure où les conditions pour l’application du secret professionnel de l’avocat étaient respectées, cette protection (ou moyen de défense) s’appliquait déjà.
• Le Nouveau communiqué déconseille aux vérificateurs de l’ARC de « chercher systématiquement à obtenir des renseignements qui sont reconnus comme étant assujettis au secret professionnel de l’avocat ou au privilège relatif au litige » tout en les mettant en garde à l’encontre de revendications de privilège non fondées.
• Modification des dispositions relatives à la collecte de renseignements et aux demandes péremptoires prévues aux articles 231.1 et 231.2 L.I.R. afin de retrancher l’expression « sans frais à Sa Majesté du chef du Canada ».
• Les Propositions législatives révisées de 2025 reculent sur la mention que l’obligation de se conformer devait être « sans frais » à l’ARC, ce qui, le cas échéant, avait pour effet d’automatiquement faire supporter les frais de conformité par le contribuable.

Les Propositions législatives révisées de 2025 laissent présager une volonté de tempérer les mesures annoncées dans le cadre du budget fédéral 2024 et de renverser la vapeur. Les modifications aux pouvoirs de vérification annoncées en 2024 octroient des pouvoirs substantiels à l’ARC. Tels que rédigés, les ajustements apportés dans la nouvelle mouture de 2025 semblent peu susceptibles de permettre de rétablir la proportionnalité entre l’ARC et le contribuable dans le cadre des pouvoirs de vérification. Ce n’est qu’une fois que ces propositions législatives seront sanctionnées que nous pourrons réellement voir comment ces mesures seront appliquées et quelles seront les politiques internes de l’ARC dans le cadre de la vérification.

 

Par Frédérique Duchesne, Sociétaire, Fiscalité, McCarthy Tétrault s.e.n.c.r.l., s.r.l., fduchesne@mccarthy.ca

Ce texte a été publié initialement dans le magazine Stratège de l’APFF, vol. 31, n^o 1 (Printemps 2026).