La manière dont l’industrie a accueilli le programme constitue certainement le premier succès de ce lancement, estime Eric Jacob, directeur général, contrôle des marchés à l’AMF, lors d’un entretien avec Finance et Investissement. « Une bonne partie des grands bureaux d’avocats, par exemple, ont repris notre politique, l’ont analysée, et ont produit des lettres à l’attention de leur clientèle. »

De même, les acteurs qui contactent le régulateur sont généralement bien préparés et accompagnés, constate-t-il, ce qu’il juge fort positif. « Le degré de compréhension [du programme] chez ceux qui nous ont appelés est élevé, et ils sont bien accompagnés. Cela signifie que les bureaux et les conseillers juridiques de ces gens-là sont bien au fait de la politique et cela accélère d’autant les discussions et le processus. »

Cette appropriation rapide du programme par le marché répondait à l’une des principales attentes de la première année, affirme Eric Jacob. Les préoccupations de l’AMF portaient ainsi « davantage sur la façon dont nous étions en mesure de partager cette politique-là, de la faire connaître et sur la façon dont le marché allait reprendre l’information. »

Le régulateur estime avoir atteint un premier objectif important.

Une dizaine de dossiers analysés

« Nous cherchons continuellement à être plus efficaces dans le traitement des dossiers, mais aussi à réduire l’impact des infractions et des manquements sur l’intégrité du marché et sur les victimes », indique Eric Jacob.

La création et le lancement de ce programme visent à instaurer davantage de prévisibilité dans la façon dont le régulateur entend traiter les situations où des personnes ou des organisations choisissent de collaborer volontairement avec lui. Offrir une plus grande « transparence au marché sur ce que nous allons faire, et comment nous allons nous comporter dans des situations données », permet de répondre à la volonté de l’AMF d’améliorer l’efficacité de ses interventions, selon lui.

Maintenant, tous « ces grands cabinets attendent avec impatience de voir les résultats découlant de nos premiers dossiers pour constater comment nous avons interprété notre propre politique », ajoute-t-il.

Pour sa première année d’existence, le Programme a permis à l’AMF de traiter une dizaine de dossiers, dont environ sept « qui portent l’étiquette de la politique d’autodénonciation », confirme Eric Jacob. Le régulateur espérait recevoir de cinq à six demandes, ce qui montre bien la pertinence du programme, selon lui.

De fait, toutes les démarches ne mènent pas invariablement à une enquête ou à des procédures, souligne-t-il. « Quelques appels relevaient davantage d’enjeux de conformité et nous les avons réglés. »

Dans certains cas, des firmes ont elles-mêmes détecté et corrigé des problèmes avant même que l’AMF n’intervienne. « Vous avez déjà corrigé la situation, vous l’avez bien documentée et il n’y a pas de victime. Le problème était essentiellement technique. C’est dans ce genre de cas que nous disons : parfait, nous n’avons pas besoin d’intervenir, vous avez fait exactement ce que vous deviez faire. »

D’autres dossiers portés à l’attention du régulateur concernaient des situations plus sérieuses, par exemple des cas potentiels d’abus ou de manipulation de marché, et d’utilisation d’informations privilégiées.

Plusieurs dossiers se trouvent toujours en cours d’analyse ou de discussion. L’AMF affirme néanmoins avoir constaté des gains significatifs grâce à ce processus. « Déjà aujourd’hui, je suis capable de vous dire que nous avons économisé plusieurs mois, si ce n’est pas des années, en temps d’enquête, de procureurs et de cours. » Des économies de ressources qui sont loin d’être négligeables pour le régulateur, selon Eric Jacob.

Celui-ci insiste toutefois sur un point : le programme n’efface pas automatiquement les conséquences d’une infraction. Contacter l’AMF dans le cadre de ce programme, « ce n’est pas une façon de dire : je suis venu voir l’AMF, donc on ferme ce dossier-là, je signe un chèque et c’est fini. Ce n’est pas l’approche non plus. »

Chaque dossier est évalué individuellement selon plusieurs facteurs, notamment :

• la gravité de l’infraction,
• la répétitivité,
• la durée de l’infraction dans le temps,
• le nombre de victimes s’il y en a et leur identité
• et si l’intégrité du marché est compromise.

« Il s’agit vraiment d’une analyse de cas par cas », résume Eric Jacob.

Le régulateur reconnaît également que la collaboration peut être prise en compte. « Le fait qu’on puisse sauver des mois d’enquête, voire des années de judiciarisation d’un dossier, le temps en cour, ça vaut quelque chose aussi. »

Toutefois, si les discussions se déroulent à huis clos, une fois que des décisions seront prises, si le dossier est judiciarisé et qu’une entente est entérinée devant un tribunal, elle sera divulguée au public de la même manière que la suite des enquêtes régulières, prend soin de préciser Eric Jacob.

Une deuxième année déterminante

Si la première année a principalement servi à faire connaître le programme, la deuxième pourrait permettre de démontrer concrètement son fonctionnement. « Nous aimerions être en mesure d’atterrir avec des résultats pour quelques dossiers, et ainsi démontrer au marché que ce que nous promettons, nous le faisons. »

L’AMF aimerait dissiper les dernières hésitations observées dans l’industrie, et ainsi « passer au-delà de cette période où les gens sont dans l’attente et cherchent à voir quelle orientation nous allons prendre. »

Le régulateur invite les personnes qui se questionnent sur le Programme à communiquer avec lui, même si elles ne sont pas encore certaines de vouloir s’en prévaloir. Des discussions exploratoires, sans devoir s’engager immédiatement dans une démarche formelle, sont tout à fait possibles et aident certainement à prendre ensuite une décision éclairée, affirme Eric Jacob.

« Bien sûr, cela peut être intimidant de venir voir l’Autorité en partant. Mais si vous avez des questions, venez nous voir, indique-t-il. Appelez-nous avant qu’on ne vous appelle. »

Les personnes intéressées peuvent consulter la section consacrée au Programme d’autodénonciation et de coopération sur le site de l’AMF, où se trouvent notamment un guide explicatif et les coordonnées permettant de joindre l’équipe responsable.

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Objectifs et portée

L’objectif premier de la Politique est de définir un mécanisme clair d’autodénonciation et de pleine coopération permettant aux personnes et entités (une « Personne ») de prendre des décisions éclairées quant à leur engagement auprès de l’AMF, notamment en évaluant les avantages et les risques d’une pleine coopération avec l’AMF. La Politique s’applique dans le contexte d’un manquement ou d’une infraction par toute Personne à la Loi sur l’encadrement du secteur financier, RLRQ c. E-6.1 (la « LESF »), la loi habilitante de l’AMF, ou l’une des autres lois administrées par l’AMF[2].La Politique couvre toutes les étapes de l’autodénonciation et de la coopération, ainsi que les allègements de sanctions potentiellement disponibles.

Procédures d’autodénonciation et de coopération

Pour bénéficier de l’allègement des sanctions, une Personne doit, entre autres, s’autodénoncer rapidement et ouvertement auprès de l’AMF ainsi qu’offrir une pleine coopération de qualité tout au long de la procédure[3]. Cela implique notamment de fournir des informations véridiques, complètes et fiables ; de mettre à disposition les documents nécessaires ; et de permettre l’accès au personnel concerné pour des interrogatoires. L’AMF conserve son entière discrétion quant à l’application de la Politique et à la forme de l’allègement des sanctions proposées.

Critères d’évaluation et motifs d’exclusion

Pour évaluer la possibilité de coopération, l’AMF tiendra compte d’un large éventail de facteurs incluant, entre autres : le type d’infraction ou de manquement ; la durée pendant laquelle l’infraction ou le manquement a été commis ; le nombre de parties lésées et les sommes en jeu ; le caractère répétitif ou isolé de l’infraction ou du manquement ; ainsi que le préjudice causé aux victimes et l’impact sur les marchés financiers. L’AMF prendra également en considération le moment où débute la pleine coopération, la nature des informations fournies, le contexte de la coopération, et la cessation de l’infraction ou du manquement.

Toutefois, l’AMF se réserve le droit exclusif de ne pas reconnaître la coopération d’une Personne. Ce serait le cas si une Personne privilégie ses intérêts personnels ou ceux de son entreprise au détriment de ses obligations à l’égard des consommateurs, des actionnaires ou de l’intégrité du marché. D’autres motifs d’exclusion incluent notamment l’omission de signaler rapidement et intégralement l’infraction ou le manquement ; le fait de retenir des informations qui devraient être fournies ; ou le fait de détourner les faits d’une situation.

Formes d’allègement de sanctions

L’allègement des sanctions peut varier en fonction du moment où la coopération est totale. Une coopération en début d’enquête ou dans le cadre d’une autodénonciation peut donner lieu à un allègement plus important, mais le tout demeure à l’entière discrétion de l’AMF. Les formes possibles d’allègement comprennent des lettres d’engagement ou d’avertissement ; des sanctions réduites, voire l’immunité dans des cas exceptionnels ; ainsi que le dépôt d’une poursuite administrative plutôt que pénale. L’AMF peut consigner les allègements proposés dans un accord écrit.

Confidentialité et transparence

La Politique prévoit que la coopération s’effectue dans un contexte d’enquête, laquelle se déroule à huis clos, ce qui signifie qu’aucune information liée à l’enquête ne sera communiquée à la Personne. Toutefois, l’AMF peut rendre publics certains dossiers où des allègements de sanctions ont été accordés. Elle peut également utiliser toute information ou document fourni par la Personne dans le cadre d’un recours judiciaire.

Qu’en est-il dans les autres provinces canadiennes ?

Il existe, dans d’autres provinces canadiennes, des programmes très similaires à la Politique. Depuis 2004, la Commission des valeurs mobilières de l’Ontario encourage les Personnes à s’autodénoncer dans les affaires qui peuvent impliquer des manquements au droit des valeurs mobilières de l’Ontario ou des activités qui seraient considérées contraires à l’intérêt public.[4] En 2019, elle a notamment offert à un défendeur un escompte de 30 % pour « coopération exemplaire » démontrant ainsi les avantages d’une pleine coopération. Plus récemment, en 2017 et en 2023, les commissions des valeurs mobilières de l’Alberta et de la Colombie-Britannique ont respectivement adopté des programmes similaires[5]. Cela reflète la tendance croissante des autorités canadiennes de réglementation des marchés financiers à encourager la coopération et l’autodénonciation afin de renforcer l’intégrité des marchés et la protection des investisseurs.

Bref, cette nouvelle Politique ne révolutionne pas la pratique, mais elle en codifie plutôt les grandes lignes en reconnaissant qu’une coopération rapide et complète peut, dans certains cas, mener à un allègement des sanctions. Cela souligne une tendance déjà observée dans la pratique canadienne, soit de favoriser la transparence et la collaboration ce qui contribue à une résolution plus efficace des dossiers. Il reste à voir comment l’AMF mettra en place sa nouvelle Politique.

Par Julie-Martine Loranger, avocate émérite, associée chez McCarthy Tétrault S.E.N.C.R.L., s.r.l., avec la collaboration de Vincent Leduc et Bronté Anderson respectivement associée, stagiaire et étudiante chez McCarthy Tétrault, S.EN.C.R.L.

Le présent article ne constitue pas un avis juridique.

[1] https://lautorite.qc.ca/fileadmin/lautorite/grand_public/publications/organisation/codes-politiques-plans-action/politique-autodenonciation-cooperation_fr.pdf

[2] Notamment la Loi sur les assureurs, la Loi sur la distribution de produits et services financiers et la Loi sur les valeurs mobilières.

[3] Une Personne qui souhaite s’autodénoncer peut communiquer directement avec l’AMF en communiquant avec son Centre d’information ou en envoyant un courriel à l’adresse PAC@lautorite.qc.ca, ou encore, dans le cadre d’une enquête en cours, avec le responsable du dossier.

[4] OSC Staff Notice 15-702 — Credit for Cooperation.

[5] Voir Alberta Securities Commission Policy 15-601 — Credit for Exemplary Cooperation in Enforcement Matters et British Columbia Securities Commission — BC Notice 15-701 — Credit for Cooperation in Enforcement Matters.

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